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  法眼獨觀  
中國環保監管缺位又“越位” 企業守法反而吃虧
來源: 經濟參考報
 
  近日,環保部公布了2012年度全國主要污染物總量減排核查處罰情況,罕見地點了華電、神華、中石化、中鋁、中石油等多家央企和地方龍頭企業的名。上述企業因脫硫設施不正常運行、監測數據弄虛作假而受到通報,被環保部掛牌督辦,責令限期整改,追繳二氧化硫排污費,并予以經濟處罰。
  中央領導同志多次強調,要建立責任追究制度,對那些不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的人,必須追究其責任,而且應該終身追究。面對依然嚴峻的空氣質量形勢,強化行政監管已成為全社會共識。但《經濟參考報》記者在采訪中了解到,對于正在參加“生態趕考”的各級政府及其環保部門,行政權力的“介入”和“退出”并非一道非此即彼的單選題。
  在環保監管的缺位之處,企業的治污設備或者拒不安裝,或者裝而不用,尤其是治污企業和排污企業基于“減排成本最小化”的利益共識,盲目追求低價招投標,導致減排設備的質量堪憂。在環保監管的越位之處,“拍腦門”決策嚴重干擾了企業的正常生產,剛剛建成、尚未投運的治污設施因為頻繁變化的新政策而夭折,企業前期投入打了水漂;企業被各級政府層層加碼的減排目標搞得喘不過氣,減排工程不得不趕工期。
  “守法成本高,違法成本低”依然是中國環保的現狀。霧霾治理的根本,正在于合理劃定政府、市場、社會三者的邊界,既守土有責,又互不侵犯,從而形成“空氣保衛戰”的最廣泛統一戰線。
  監管“缺位”又“越位”企業守法反吃虧
  淘汰高污染產能、大霧霾天企業限產、簽訂減排“軍令狀”……今年以來,各級地方政府重拳出擊,迎戰霧霾。但《經濟參考報》記者調研發現,環保部門在霧霾治理中同時存在著“監管越位”和“監管缺位”現象:一方面,大型火電企業實施著全球最嚴的排放標準,卻面臨環保部門“拍腦門”掀起的環保風暴,多頭監管、指標加碼、政策頻變導致企業無所適從;另一方面,“有法不依、執法不嚴、違法不究”現象仍存在,一些企業斥巨資搞環保只能是賠錢賺吆喝;另一些企業則寧可繳納排污費、行政罰金也不愿去治理污染;鶎尤耸拷ㄗh,監管部門應盡早從“越位點”退出,把“缺位點”補上,讓霧霾治理有章可循,有法必依。
  作為大氣污染物的“排放大戶”,火電、鋼鐵等企業內部人士紛紛向記者反映,當前的環保監管體現出濃濃的“長官意志”,相關政策的非延續性和“變通性”,導致基層的火電廠、煉油廠難以招架。
  中國電力企業聯合會(簡稱“中電聯”)相關人士表示,火電行業的排放標準已高于鋼鐵、水泥,甚至脫硫率比美國還高。但環保部門針對火電行業的政策頻變,政策出臺前并未征求行業協會意見,也未設置政策落地的過渡期,導致電力企業無所適從。某電力央企一位內部人士告訴記者,環保部2012年剛剛實施《火電污染物大氣排放標準》,2013年初又對47個大氣污染重點控制區實施“史上最嚴”的特別排放限制,造成剛剛建成的部分環保設施又要進行二次改造,增加了環保設施的改造成本。
  上述央企人士還表示,大氣污染物的總量控制指標也面臨多頭監管。目前環保部既和發電集團簽定了總量減排責任書,又和地方政府簽定了類似責任書。由于責任書完成情況會影響企業環評審批和對地方官員的問責,一些地方政府在責任書的基礎上,又對部分電廠的減排指標“層層下壓,步步加碼”,給企業整體安排減排任務造成了困難。
  趕工期使得減排工程質量難以保證。上述中電聯人士舉了個例子,脫硝裝置的合理建設工期是一年,在地方政府的壓力下,工期被縮短到七八個月,甚至只有三個月!叭ツ暌呀浻忻撓跹b置,剛建成就垮塌了,裝置是建在煙道里邊的,煙道一被堵住,整個機組都發不了電了!痹撊耸空f。
  一位不愿透露姓名的環保企業人士向記者反映,在七八十米的高空持續作業,天天連軸轉,天天提心吊膽。該人士還時常聽到客戶這樣的抱怨:“國務院不還提出‘不趕工期’的安全生產要求嗎?但有的地方政府對火電廠是多幾個小時也不給,就是強令某天晚上12點前必須啟動脫硝裝置!
  為避免“拍腦門”決策,接受采訪的工業企業和環保企業負責人認為,應摒棄環保政策制定和執行中的“長官意志”,盡快制定出臺PM 2.5治理的中長期時間表和路線圖。一方面,避免微觀政策對市場的過度干預,明確企業的投資和回報預期;另一方面,避免政策頻變導致大氣污染治理產業大起大落,影響環保產業的健康發展。
  在越位之外,環保監管更多體現為缺位,國家環保政策常常遭遇“軟執行”。山西省一家焦化企業副總經理表示,上級部門出臺了環保新標準,要求今年起施行,當地有一半以上企業不合格。為照顧這些企業,地方政府自己給了2年“緩沖期”,2年后才完全執行,“這是在淘汰還是鼓勵落后企業呢?”
  “違法成本低,守法成本高!币恍┢髽I投巨資搞環保,卻陷入“劣幣驅逐良幣”的境地。中部一家煤化工企業負責人訴苦說:“我們環保投入已超過1億元,包括除塵站、脫硫設備等,導致產品在價格競爭上處于劣勢。公司產品每噸賣1100元,而別人每噸只賣1000元,結果市場只認不搞環保企業的產品!
  “違規排污有得賺”更成為企業違法排污的“護身符”。甘肅省一化工企業負責人給記者算了一筆賬:年產1000萬噸的水泥廠,如果投運減少大氣污染物排放的脫硝設備,每年將增加成本超過5000萬元,但停用1天就能省幾十萬元;即便被環保部門查處,最多也只是被罰款20萬元。因此,有的企業寧交罰款、排污費,也不去治理。
  山西省太原市環保局相關負責人也有同感。該人士說,一些企業只在應付上級檢查時才開啟環保設備,平日里設備閑置或不能持續穩定運行的情況時有發生。即便被逮個現行,一般也只處罰10萬元上下,起不到打擊作用。
  “為有效遏制企業違法排污現象,應加大環境違法執法和懲處力度!”中國環境科學研究院副院長柴發合等專家呼吁,取消違法排污罰款最高限額規定,采取“按日計罰”,對企業違規排污的,一經查實一罰到“死”,從而形成強大的法律震懾力,讓保護環境成為企業的理性選擇。實際上,上個月底提交全國人大常委會進行二審的《環境保護法》修正案草案已有類似規定:“企業事業單位違法排放污染物,受到罰款處罰,被責令限期改正,逾期不改正的,依法作出處罰決定的行政機關可以按照原處罰數額按日連續處罰!钡捎凇鞍慈沼嬃P”條款一度在一審草案稿中被刪除,該條款能否最終進入《環境保護法》還存在不確定性。
  環保部部長日前在環保部黨組擴大會議上強調,抓緊推動《大氣污染防治法》等法律法規的修訂。對此,專家建議,應該乘著相關法律修訂的東風,設置一條不折不扣的法律“高壓線”,嚴厲打擊那些包庇違法排污企業、項目環評“睜只眼閉只眼”、環境監測弄虛作假的行政違法行為,并嚴肅處理相關部門責任人。
  污染企業罕排污治污企業輕質量
  《經濟參考報》記者調研了解到,由于環保監管存在盲點和漏洞,部分治污企業和排污企業基于“利潤最大化”目標追求廉價環保,致使環保產業亂象叢生。對于治污設備的買方而言,有的企業雖然上馬了環保設備,但平日里將其“束之高閣”,管得嚴時才用來應付檢查。有的企業為了節約運營成本,不按設計要求使用設備,“小馬拉大車”造成環!暗托ОY”。對于治污設備的賣方而言,有的企業為了兜售環保設備或服務,一味壓低價格、趕工期以求中標,導致低價次品占據市場。
  記者來到甘肅省蘭州市內調研時發現,該市工業企業超過2000家,當詢問這些企業的排污達標率時,蘭州市環保局局長閆子江面露難色地說:“這怎么說呢?去檢測時都達標,你一走基本都不達標。治污和排污就像一場博弈和斗爭!
  “以往私人鋼廠購買我們的脫硫裝置,有一半都沒使用,今年霧霾嚴重,政府管得嚴一些,但仍有二三成的鋼廠沒用!北本├潞猸h保工程有限公司生產的供熱鍋爐除塵、脫硫設備賣到西安、呼和浩特、沈陽等國內多個城市。公司總工程師楊文奇說,有業務往來的城市的供熱鍋爐中,約10%至20%沒有使用環保設備,尤其在小城市,鍋爐環保裝置的使用率更低。
  “政策嚴了就用,不嚴就不用!睏钗钠娼o記者算了筆賬,綜合各項環保費用,不用環保設備的鋼廠一年能省下至少數百萬元,大的鋼廠能省下一兩千萬元。
  除了脫硫、脫硝設備投運率較低,有的企業為了降低運營費用,不顧大氣污染治理效果而盲目追求最低價中標,或不按設計要求使用設備,“小馬拉大車”困局由此而生。
  中國環境保護產業協會脫硫脫硝委員會副秘書長路光杰說,以火電廠為例,脫硫裝置按照設計初衷,只能燒同一種品質的煤,如果煤的含硫量波動太大,該環保裝置將無法正常運行。脫硫裝置適用于低硫煤,但由于高硫煤比低硫煤便宜,因此整個電力行業普遍使用高硫煤,這會導致設備可靠性降低,難以按要求實現大氣污染物的減排。
  不只是排污企業,治污企業也在霧霾治理進程中扮演著不太光彩的角色。受訪專家表示,受環境政策引導,環保產業近年來發展迅速,但產品同質化嚴重、無序競爭、惡性競標等情況突出,部分企業為搶占市場份額,提供的治污裝置價格甚至低于成本,產品可靠性堪憂。
  一方面,日趨嚴格的排污要求增大了市場對治污設備的需求。路光杰介紹說,“十二五”規劃提出,現有機組要在2014年7月1日前完成符合《火電污染物大氣排放標準》的脫硫、脫硝改造,這意味著,排污企業要在短短兩到三年時間內開始集中上脫硝設備,在現有的產能下,脫硝催化劑一下子出現了30%至40%的供需缺口,有錢也買不到。
  另一方面,“從整個環保產業發展來看,在激烈競爭中能長期保持好勢頭的企業并不多,諸多短視的做法阻礙了行業持續健康發展!敝袊Y源綜合利用協會技術裝備委員會理事馬炳權表示。
  具體而言,環保設備生產企業為趕工期而不惜頂著脫硫、脫硝工程的環保、安全風險進行生產,導致環保設備質量難以充分保障。中電聯相關人士向記者透露,有些項目總包企業接了太多的“交鑰匙”工程,既怕被太多活兒“撐死”,又不愿意放棄市場機遇,那就只有兩條路可走:一條路是招人,有的企業一年里擴招了幾百人甚至上千人,在國內大學環境專業開設有限的情況下,專業技術人員的培訓成為大問題,現在恨不得工作一年的新員工就能當項目經理;另一條路是工程轉包,產業排名前20的企業把項目轉包給小施工隊,導致項目質量難以保障。
  此外,由于目前環保企業同質化競爭嚴重,為獲得更大的市場份額,環保企業多追求低價中標,從而不惜犧牲脫硫、脫硝裝備的產品質量。甘肅省環境保護產業協會秘書長衛孺鵬說,一臺兩噸的除塵器成本最起碼要5萬元,有的企業用2萬元的成本就做下來了,價格很低但無法保證以后的正常運行。
  “我們參加競標時,時常碰到招標方寫著最低價中標,他們不按國家排放標準而是自己制定入圍門檻,不顧排污效果一味追求最低價。有時鍋爐機械的脫硫裝置價格差3至4倍,有的報價比我們的成本都低!北本┪魃叫赂删除塵脫硫有限公司總經理趙猛抱怨說。
  北京利德衡環保工程有限公司總工程師楊文奇認為,按國家標準,脫硫設備能用30年,但實際上很多設備上了幾年就需要更換,性能根本達不到標準。尤其隨著環保監管日趨嚴格,一些企業不得不重新改造環保裝置,河北省唐山市約四成的私人鋼廠都拆了不合格環保裝置重新改建,造成巨大的投資浪費。
  有企業人士對記者坦言,2000年至今,脫硫行業的環保企業已經被淘汰了三茬;最近的脫硝裝機容量正處于大的波峰,如果重蹈脫硫行業的覆轍,在產能急劇擴張之后,等待脫硝行業的,將是另一個可以預見的大波谷。
  數據造假成“潛規”垂直管理須完善
  自今年起,我國74個城市按空氣質量新標準開展監測并實時發布PM 2.5等信息。本月,環保部正在對全國環境自動監測工作質量進行專項檢查。環保部總工程師萬本太對此強調,監測數據質量不僅是環保人的生命線,也是踐行生態文明不可逾越的紅線。要樹立“不合格數據比沒有數據更可怕”的理念。
  然而,一家環保監測設備制造企業負責人告訴《經濟參考報》記者:“環境質量監測數據作假,已經是這幾年的業內‘潛規則’!痹撠撠熑苏f,有的地方政府采購設備時,明確說希望數據能測低一些。
  多位基層環保人士坦言,以往有些地方監測大氣環境質量時,確實存在一些弄虛作假的情況,包括刻意選擇質量好的監測點位以及監測結果偏低的儀器,這就解釋了很多環境質量監測數據與公眾的真實感受偏差較大的原因。
  記者還了解到,我國幅員遼闊,不同地區溫度、濕度、大氣壓力、顆粒物特征等存在較大差距,受此影響,PM 2.5濃度也存在著極大的差異。然而,目前全國各地PM 2.5監測儀器的采樣基準、采購、安裝、調試、數據采集等相應標準并沒有統一,國家層面的質量控制標準也尚未出臺,這也給數據造假埋下了伏筆。
  “即便監測結果是準確的,但以往各地上報數據時采用傳真方式,還是給違法修改數據提供了可能性!焙颖毕群迎h?萍脊煞萦邢薰径麻L李玉國說。
  對此,環保部要求,強化質量控制,通過軟件加密、硬件加固、實時聯網發布等措施,提升數據的準確性和可靠性,并對各地的監測工作進行嚴格檢查。李玉國等人認為,聯網實時發布可以讓PM 2.5等數據的準確性更高,這是一個很大的進步。不過他們也承認,如今的PM 2.5監測依然存在作假的空間,因為監測設備制造商提供硬件和部分軟件,還有一些軟件可由當地控制。
  據李玉國和另外幾個業內人士分析,監測作假的原因包括減小輿論壓力、避免社會恐慌,還包括一種情況,即擔心環境質量數據太差會影響“官帽子”。國務院常務會議近日就部署了大氣污染防治十條措施,要求加強人口密集地區和重點大城市PM 2.5治理,構建對各省(區、市)的大氣環境整治目標責任考核體系。
  江蘇省環境監測中心副主任張祥志也提醒說,國家現在對PM 2.5治理有一些時間限制,比如到哪一年讓濃度降低多少,出發點是好的。然而,大氣污染治理有其內在規律,與當地的能源結構、產業結構乃至生活方式息息相關,無法畢其功于一役。他建議,統籌考慮各地實際情況,注重長遠規劃和有序推進,而非追求一時的好看數據。
  受訪專家進而建議,要警惕PM 2.5成為地方政府新的數據造假“重災區”。中國環境科學研究院副院長柴發合認為,國家將空氣污染治理提到前所未有的高度,這一轉變值得肯定,但也正因如此,少數基層干部可能會把PM 2.5的監測與治理看作一個政績工程。
  事實上,治理空氣監測數據造假,既是環保部門的責任,也有環保部門的無奈!碍h保工作處在夾縫之中,”原國家環保局首任污控司司長王漢臣感慨道,“基層環保部門既要聽從環保部這個‘婆婆’,又要聽從當地政府那個‘婆婆’———當地政府又常常把環境保護和經濟發展對立起來!
  接受記者采訪的業內人士認為,鑒于環境監測系統具有敏感性,為防止地方出于政績考慮而作假,應進一步完善垂直管理機制,最大限度地減少當地政府及其相關部門負責人的干擾。張祥志等人建議,在設備運營、質量控制乃至人員配置等方面,都盡量把權限交由上一級環保部門。
  作為國家863計劃“重點城市群大氣復合污染綜合防治技術與集成示范”項目組成員之一,北京大學教授張遠航對垂直管理的作用深有感觸。該項目選擇珠三角作為核心示范區域!爸槿欠植贾50多個監測站,都由省一級來監控,數據布置質量比較可靠。如果由各市自我把關,總歸有技術手段來作假!睆堖h航說。
  “引入第三方”也是業內人士關于避免PM 2.5作假的另一個建議。在柴發合看來,PM 2.5監測與評價工作終究要走市場化道路,也就是說,那些相對瑣碎、勞動密集型的工作交由第三方去做,讓各級環保部門從中解脫出來,把精力集中在監測點位的規劃、標準的制定、后續監管等方面。這樣的分工協作會讓PM 2.5治理更加高效。
  據張祥志介紹,江蘇已開始探索培育社會化的第三方監測機構,未來會讓其參與PM 2.5等環境信息的運行管理和質量控制。但記者了解到,至少在目前,第三方機構的誠信度還不夠,有可能出現“官商勾結”之類的道德風險。柴發合則強調:“市場化之路走起來很痛苦。我們甚至擔心,市場化后由于機制不規范,負面效果也許比現在更大。但這是一條必經之路,所以必須去做!
  “P M2 .5監測與治理是長期工程。以美國為例,從上世紀七十年代中期開始研究PM 2.5,直到1997年才列入監測標準進行公布,而且隨著治理工作的推進,監測數值不斷完善,質控標準不斷修訂!睆堖h航等專家提出,如果一心想在PM 2.5監測過程中作假,技術手段是層出不窮的。與不斷完善監測技術相比,更關鍵的是地方各級政府要形成共識,站在當地人民身體健康和經濟社會長遠發展的高度看問題。
  (本版稿件由記者梁嘉琳、姜剛、辛林霞、張展鵬、張非非、明星、倪元錦采寫)
 

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